公安部队是武警部队的前身，是中国人民解放军的一个组成部分。为适应对敌 斗争和巩固人民革命政权的需要，从革命战争时期起，“在各苏区、抗日根据地和解 放区，就曾建立了不同名称的公安保卫武装，执行保卫首长、警卫机关、锄奸肃特、 看押罪犯和维护社会治安等任务”。A  中华人民共和国成立后，为了在全国范围内迅速 建立革命秩序，巩固新生政权，在中央人民政府人民革命军事委员会和公安部的领导 下，通过几次整编，逐步把地域性的公安武装和中国人民解放军担负公安任务的部队 正式改编为“中国人民解放军公安部队”，“在中央人民政府人民革命军事委员会的统 率下，执行统一的指挥、制度、编制和纪律”B，承担起维护治安，警备城市和保卫边 疆，守卫国家重要厂矿、企业、交通设施等重要职责。关于新中国成立初期公安部队 建立与发展的这段历史，因为各种原因，相关的学术研究成果比较少。本文梳理了相

［收稿日期］2019-10-18

［作者简介］姬文波，法学博士，助理研究员，中国社会科学院当代中国研究所，100009。 A《中国人民解放军》下，北京：当代中国出版社 1994 年版，第 292 页。 B《关于人民公安部队与人民解放军的关系答罗文同志问》，《人民日报》1950 年 8 月 23 日。

关的文献资料和回忆著述，拟对公安部队组建初期的组织体系和领导体制进行初步探

讨，以期能对这方面的研究有所助益。

全国各地公安武装统一整编为“中国人民公安部队”

为适应解放战争的形势，统一领导全国各地的公安工作，1949 年 7 月 6 日，中 央人民革命军事委员会“决定在中央军委下设立公安部，罗瑞卿任部长”。A  当时北平

（9 月 27 日改称北京）所面临的形势和社会治安状况非常复杂，担负中共中央警卫工 作和维护北平社会治安等任务的公安武装是中央警备团 B 和华北军区步兵学校改编的 北平纠察总队及 207 师。为适应新的形势和任务，8 月 13 日，罗瑞卿向中央军委报 请成立中国人民公安中央纵队（以下简称公安中央纵队），并提出了领导名单。C  8 月

31 日，中央军委批准了该报告，同时颁布命令：“中国人民公安中央纵队及所辖第 1

师、第 2 师即日成立”。D  公安中央纵队下辖 2 个师、6 个团，共 21580 人。第 1 师由

207 师改编，第 2 师以原中央警备团为基础扩编。吴烈任公安中央纵队司令员兼第 l 师师长，邹衍任公安中央纵队政委兼第 1 师政委；刘辉山任公安中央纵队第 2 师师 长，张廷桢任政委。“公安中央纵队隶属中央军委、公安部指挥”。E 由于公安中央纵队 未专门设立领导机关，因此，其领导方式主要是：召开党委会对重大问题进行研究并 做出决定，由 2 个师分别贯彻落实，具体工作由第 1 师机关办理。F

1949 年 9 月 29 日，中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中国人民政 治协商会议共同纲领》规定：“中华人民共和国建立统一的军队，即人民解放军和人 民公安部队，受中央人民政府人民革命军事委员会统率。”G  早在 6—8 月刘少奇率领 中共中央代表团秘密访问苏联期间，刘少奇就“请求斯大林同志派两个苏联保卫工 作专家来中国协助中国建立公安机关及公安部队”。10 月 10 日，毛泽东致信斯大林：

A《当代中国的公安工作》，北京：当代中国出版社 1992 年版，第 485 页。

B 1949 年 6 月下旬，中央军委颁布命令，以中央警备团为基础扩编为师。参见《公安部队•回

忆史料》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 33 页。

C《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社 2011 年版，第 207 页。

1950 年 11 月初，中国人民公安中央纵队奉命撤销。参见《公安部队•回忆史料》，北京：解放军

出版社 1997 年版，第 46 页。 D《公安部队•回忆史料》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 33 页。 E《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 171 页。 F《公安部队•回忆史料》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 35 页。

G《人民代表大会制度重要文献选编》一，北京：中国民主法制出版社、中央文献出版社 2015

年版，第 79 页。

“我们希望这两个专家能早日派来”。斯大林在复电中表示：“根据您的请求，为了帮

助公安部和公安军机关工作，为此特给你们派去苏联国家安全部工作人员依万诺夫和 维利卡诺夫同志。”A 此后，先后有 8 名苏联顾问协助中国公安部队工作，其中内卫 B 顾问 4 名，边防顾问 2 名，海防、学校顾问各 1 名。C

根据中共中央的指示，10 月 15 日至 11 月 1 日，在北京召开了全国公安高级干 部会议，即第一次全国公安会议，着重研究组建各级公安机关、加强公安队伍建设和 公安工作的任务等问题。D10 月 19 日，中央人民政府委员会第三次会议任命罗瑞卿为 中央人民政府公安部部长，中央军委公安部改为中央人民政府公安部。中央人民政府 副主席、中国人民解放军总司令朱德在会议上指出：“将来内部军队就是公安部队”， “等剿匪和土改工作差不多了，解放军就变成国防军了。一切任务无论城市和乡村， 我们不另设军队，也不设宪兵，也不设警备队，只设一种军队，叫公安部队，归你们 带领训练……用这种部队来使人民安居乐业，使敌人不敢破坏，帝国主义不敢侵犯我 们”。E

11 月 1 日，罗瑞卿在全国公安会议上就人民公安武装的建设问题提出建议，主 要包括：第一，中央暨各战略区直属公安部队统一编为师，直属市统一编为公安总 队，为人民公安部队的一级部队。按中央军委审定的统一编制进行整编。省、专署、 县为地方部队，是人民公安部队的二级部队，省以下的各级公安武装，由战略区统一 编制，“报中央公安部备案”。第二，“中央公安部直接指挥中央直属公安师。各战略 区的公安师，归各战略区公安部指挥”。省以下的分散的二级部队的编制、教育、训 练委托省公安厅执行。“各所属上级不直接干涉其下级武装的行政事宜，各级人民公 安部队的建制供给，归各级人民政府”。第三，人民公安部队按人民解放军制度建立 党委制，但其各级部队党委应受同级地方党委领导。第四，“拟暂确定人民公安部队

35 个师的番号”。中央直属市的人民公安部队，番号统一定名为“中国人民公安部队

×× 市公安总队”。总队部统一称为“总队司令部”。总队所辖，编制为团、营、连， 或编小团不要营。省直属市的人民公安部队，其编制与名称应与省级公安部队同。 省、专、县及其各级直属市统称“大队”“中队”“队”。第五，人民公安部队的政治 教育与军事训练，“中央直属及北京、天津的公安总队由中央公安部负责；其他各级

A《建国以来刘少奇文稿》第 1 册，北京：中央文献出版社 2005 年版，第 100、101 页。

B 公安部队刚建立时只担负内卫任务，周恩来曾称公安部队为内防军，后来根据刘伯承的建

议改称为内卫。参见《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 14

页。

C《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 234 页。 D《当代中国的公安工作》，北京：当代中国出版社 1992 年版，第 1 页。 E《罗瑞卿传》，北京：当代中国出版社 2007 年版，第 153、173 页。

公安部队的教育由各战略区、各省根据部队实际情况，作出计划实施之”。第六，“各

战略区、各省人民公安部队，除逐月应向其上级公安机关作实力月报外，应同时向所 属军区报告”。A

11 月 7 日，公安部部长罗瑞卿和副部长杨奇清向毛泽东并中共中央递交了第一 次全国公安工作会议的总结报告。报告提出：“公安武装属人民革命军事委员会统辖， 但在执行公安任务时，其指挥关系目前规定为：中央直属公安部队属中央公安部指 挥，以下各级公安部队属同级公安部门指挥。如省公安厅指挥省属公安团，其余类 推”。政务院总理周恩来批示：“提中央政治局会议。拟予以同意试行，并将此代电转 发各地及政务院党组照办。”B

11 月 8 日，公安中央纵队所辖部队在北京西苑革命大学操场集会，朱德在罗瑞 卿陪同下检阅了队伍。C 次日，《人民日报》在头版报道了公安中央纵队成立的消息，D 引起了广泛关注。11 月 19 日，毛泽东批示成立公安中央纵队警卫团。该团由公安中 央纵队第 1、第 2 师已进入中南海执勤的 2 个警卫营，与原华北公安部警卫大队合编 而成，其建制及军政工作直属公安中央纵队领导，警卫业务及与此有关的教育计划等 具体工作则由中央办公厅警卫处汪东兴负责。警卫团主要担任中南海内部各中央机 关、中央书记处负责同志及其在中南海外部、香山、北京若干重要机关的警卫工作。E

1949 年 12 月，全国公安高级干部会议制定了《整顿各级人民公安武装的方案》， 规定从 1950 年 1 月起，将已有的“各种形式、名称各异、组织领导、编制极不统一 的公安武装，分别整编为公安总队、公安大队、公安中队、公安队”。F  为了加强对公 安武装部队的领导，有些省公安厅还组建了武装处、武装科。

整编后，全国公安武装部队（缺四川、贵州省统计数字）总人数为 24.1 万余人。 改建和组成的内卫正规公安部队，“计有 4 个师（中央纵队 1、2 师，东北第 3 师、华 东 1 个师）、1 个团（属中央纵队），10 个市总队（北京、天津、沈阳、旅大、长春、 哈尔滨、上海、南京、武汉、广州），1 个纠察总队（北京），1 个铁路公安师（公安 第 21 师前身），1 个铁路公安总队（东北），1 个内蒙古自治区公安总队，1 个大区警 卫团（西南）。改建和组建的省以下公安部队计有：17 个省直属公安大队，1 个直属 公安营，3 个海防大队，1 个边防大队；3 个省属市公安团，23 个省属市公安大队，

A《罗瑞卿论人民公安工作》，北京：群众出版社 1994 年版，第 15—17 页。

B《建国以来周恩来文稿》第 1 册，北京：中央文献出版社 2008 年版，第 543—545 页。

C《公安部队•回忆史料》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 34 页。

D《人民公安中央纵队成立》，《人民日报》1949 年 11 月 9 日。

E《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社 2011 年版，第 281—282

页。该书将“警卫团”写为“警备团”。

F《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 172 页。

60 个专（行署）、盟公安大队；103 个专、县（小市）、旗公安中队；1444 个专、县

（小市）、镇公安队”。A 至 1950 年 5 月，全国各地公安武装整编工作基本结束。经过整 编，公安部队在番号、编组形式、领导指挥方面逐渐趋于统一，担负起了新中国各级 政权的保卫和维护社会治安的任务。B

成立军委公安司令部，统一领导全国公安部队的组建和整编

1950 年 3 月 27 日至 4 月 6 日，中共中央政治局召开会议。毛泽东在会上提出， 军队可裁去 150 万人，留下 400 万人足以应付必要情况。C  中共中央政治局会议决定， 人民解放军实行整编，将陆军统编为国防军和公安部队。D  在研究公安部队编制时， 毛泽东指出：“公安部队数量不宜太大，但质量必须精干”；E“全国需要有十多万到 二十万公安部队”；“要在军委之下，组织公安部队司令部，并要有政治部、后勤部一 套完整机构”。F  刘少奇指出：公安部队要成为一支政治上非常强的队伍，G“要有百分之 八十是共产党员”。H

为落实中共中央政治局会议精神，1950 年 5 月 16—31 日，中央军委在北京召 开了全军参谋会议，对整编工作进行部署。5 月 20 日，罗瑞卿在全军参谋会议上做

《关于建设公安部队的报告》，传达了毛泽东及中共中央的指示，并对为什么要建设公 安部队及如何进行建设提出了意见，请会议讨论。关于公安部队的编制装备与指挥问 题，罗瑞卿提出，20 万公安部队应在 400 万整编数之内，按照这次整编的 5% 分配各 区，即华东区、中南区组织公安部队 5 万人；西南区 4 万人；西北区 3 万人；华北区

1.5 万人；东北区 0.5 万人；“加上原来的中央公安总队 I”，约 20 万人，拟组成 22 个 师。罗瑞卿还建议抽调一个兵团的指挥机构来组织公安部队司令部，“将来全国的公 安部队便归公安司令部统辖、分配、调遣，及教育管理”，“公安部队的指挥关系属军

A 邓礼峰：《新中国军事活动纪实（1949—1959）》，北京：中共党史资料出版社 1989 年版，

第 105 页。

B《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 174、9 页。 C《毛泽东年谱（1949—1976）》第 1 卷，北京：中央文献出版社 2013 年版，第 109 页。 D《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 173 页。 E《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 122 页。

F 转引自《罗瑞卿军事文选》，北京：当代中国出版社 2006 年版，第 565—566 页。 G《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 122 页。 H  转引自《罗瑞卿传》，北京：当代中国出版社 2007 年版，第 174 页。

I 原文如此，即公安中央纵队。参见《罗瑞卿军事文选》，北京：当代中国出版社 2006 年版， 第 566 页。

委，工作关系属公安部”，“将来各大军区亦要组织公安部队指挥部，这样公安部队便

将是既受公安司令部指挥，又受各大军区指挥的两重指挥关系”。A

5 月 27 日，总参谋部召集各军区参谋长和罗瑞卿等军队领导开会，确定了部队 编制原则，其中公安部队按总额 400 万人的 4.5% 抽调，共 18 万人。28 日，毛泽东 批示：“同意各项原则，即可照此拟定编制表”。B

5 月 30 日，罗瑞卿拟定了《建设人民公安部队方案的几个要点》报周恩来，C  对 全国公安部队的编制、领导机构的设置、领导指挥关系和军事、政治、后勤工作做了 总体上的阐述。方案提出，全国编组 22 个公安师，作为正规的公安部队；中央、各 大行政区（华北除外）、铁道部分别成立公安部队指挥机构，定名为“中国人民公安 部队中央指挥部”或“中国人民公安部队 ×× 区指挥部”“中国人民公安部队铁道指 挥部”；中央指挥部受中央军委统率，各大行政区指挥部受中央指挥部和所在大军区 首长的双重领导，铁道指挥部受中央指挥部和铁道部首长的双重领导；地方性公安部 队由地方公安部门领导、指挥和使用，物资供应由地方政府负责，但管理、训练和政 治工作则由中央指挥部、大行政区指挥部和省军区负责。周恩来批准了这一方案。D

5 月 31 日，聂荣臻在全军参谋会议闭幕会的总结报告中指出：“全国陆军，编成 国防军、公安部队或称内卫部队两种”。公安部队 18 万人，“是正规部队编制，属于 军事系统。现在各地所有的公安部队，省、市、县、区公安武装，属于人民警察范 围，在编制上已确定属于政府系统”，“军委成立公安指挥所，统一指挥全国公安部队， 命名为公安司令部，或中央公安指挥部”。聂荣臻认为：“军委有空军司令部，海军司 令部，为了统一，称为公安司令部较好”，各大军区也要建立起相应的机构。E

9 月 22 日，中央军委发布电令，组建人民革命军事委员会公安司令部（以下简 称军委公安司令部），统一领导全国公安部队。罗瑞卿任司令员兼政治委员，程世才 任副司令员，李天焕任副政治委员，吴烈任参谋长。F

10 月 4 日，罗瑞卿在公安部队领导班子第一次会议上明确指出：“公安部队是国 家机器的重要组成部分”，“这支部队定名为公安部队，从性质上说，既是公安，又是 部队，或者说是一支执行公安保卫任务的武装力量……在部队建设上，即要坚持人民 军队的建军原则……又必须根据执行公安保卫任务的需要，和部队分散执勤的特点，

A《罗瑞卿军事文选》，北京：当代中国出版社 2006 年版，第 566 页。

B《建国以来毛泽东军事文稿》上卷，北京：军事科学出版社、中央文献出版社 2009 年版，第

144 页。

C 陶驷驹：《新中国第一任公安部长——罗瑞卿》，北京：群众出版社 1996 年版，第 158 页。 D《中国人民解放军》下，北京：当代中国出版社 1994 年版，第 293—294 页。 E《聂荣臻军事文选》，北京：解放军出版社 1992 年版，第 329—330 页。

进行不同于其它军兵种的各项建设”。A  这些指示成为公安部队执行编制和组织训练、 管理的重要依据。

毛泽东非常关注公安部队的建设情况。10 月 3 日，罗瑞卿向毛泽东提交了关 于公安部队建设情形的报告。B  报告提出：“全国正规公安部队原定十八万人，编成 二十一个公安师，一个公安警卫师 C，共二十二个师。现已编成十一个师另一个团，尚 差九个师又两个团，又一个铁道公安司令部。我们意见，已经中央与军委决定成立 之公安部队，应该迅速组成，以便着手训练并逐渐接替内防的任务。公安部队的质 量，根据本年三月主席在政治局指示‘公安部队数量不宜太大，但质量必须精干 ’ 的 原则，各地在调拨公安部队时，似宜有适当的注意，一般应调拨中等的部队，特别是 成分较好一点的部队为宜”。“关于已经决定成立之公安部队应该迅予组成并适当注意 其质量一点，乘各中央局负责同志到中央开会之际，是否便中向各同志提提”。此外， 请求中央考虑是否多成立一个公安师，置于华北或东北。10 月 5 日，毛泽东批示： 请聂荣臻与罗瑞卿“协同与各中央局负责同志面商解决，以结果告我”，“可以多一个 师。可同各负责人面商”。D

11 月 19 日，聂荣臻向中央报送了《关于公安部队编制问题的请示》，其主要内 容是：“全国公安部队定额为 22 个师，公安司令部按兵团级机构编成，各大军区公安 司令部和铁道公安纵队司令部 E 按国防军军部编制组成，公安师按国防军步兵师编制 组成”。12 月 11 日，毛泽东批示同意。F  在中央领导的关心和支持下，全国公安部队 的组建、整编工作顺利开展。整编后的正规公安部队辖 20 个师又 3 个团，即公安警 卫师，公安第 1、第 2 师，东北公安第 18 师，西北公安第 4 师 G，西南公安第 6、第

7、第 8 师，中南公安第 9、第 10、第 11、第 12 师，华东公安第 13、第 14、第 15、 第 16、第 17 师，铁道公安第 19、第 20、第 21 师，以及志愿军纠察队、高射机枪 团、装甲列车团，另 7 所公安部队军政干部学校，共计 18.88 万人。H

A《公安部队•回忆史料》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 4、5 页。

B《毛泽东年谱（1949—1976）》第 1 卷，北京：中央文献出版社 2013 年版，第 205 页。

C 1951 年 1 月，军委公安司令部通报：以原中南海警卫团、原公安第 2 师第 4 团及西北、西

南、中南、华东军区各抽 1 个营组成的 1 个团，合编组成公安警卫师。参见《公安部 队•综

述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 177—178 页。

D《建国以来毛泽东军事文稿》上卷，北京：军事科学出版社、中央文献出版社 2009 年版，第

231 页。

E  1951 年 1 月，铁道公安纵队司令部更名为铁道公安司令部。参见《公安部队•综述 大事 记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 178 页。

F《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 176—177 页。

G    1951 年 12 月，第 4 师番号撤销。公安第 3、第 5 师后来一直未组建。参见《公安部队•综

述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 317、319 页。

H《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 11 页。

1950 年 12 月 15 日，遵照中央军委的命令，公安部队开始逐步接替全国内卫任 务。具体部署是：2 个师负责警卫党中央、中央人民政府和首都北京；10 个师担任天 津、南京、上海、武汉等城市的警备任务；3 个师守护关内铁道线上的桥梁、隧道以 及仓库、车站等 300 多处，1 个师守卫上海地区的一段海防线。A  另以 1 个师又 3 个团 在朝鲜战场担负战地后方治安保卫任务；3 个师集中训练。B  据不完全统计，公安部队 负责警卫中央和各级党政机关、各国使馆、外宾等 350 余处；守卫重要的工厂、仓 库、广播电台、机场、兵站基地和其他机密设施 1600 多个；守护全国铁路线上的重 要桥梁、隧道 900 余座，还有其他一些目标。C  在军委公安司令部的领导下，公安部队 在内卫战线上的武装力量得到极大增强。

初步形成正规公安部队、地方公安部队和边防公安武装的体制

全国公安部队整编后，除正规公安部队外，还成立了 24 个省、市公安总队和 6 个公安警卫团。这些部队属于地方公安部队，归地方公安机关领导，不列入军队序 列，其番号不冠“中国人民解放军”。D 由于当时各级政权的建设还不完备，新老解放 区政治、军事情况差异较大，地方公安部队的领导关系比较复杂。为了适应客观形 势，在中央军委领导下，军委公安司令部对地方公安部队的领导指挥关系进行了逐步 调整。

首先要解决的是地方公安部队与省军区、军分区部队的协同指挥问题。这个时 期，军区领导机关已逐渐形成一、二、三级军区和军分区的四级军区体制，E 指挥体 制较为复杂，而公安部队在执行剿匪等任务时迫切需要省军区、军分区部队的协同配 合。1950 年 12 月 11 日，军委公安司令部召集华北五省（河北、山西、平原、察哈 尔、绥远）公安厅长、处长会议，研究解决地方公安武装的领导关系与组织机构等问 题。F

会议决定：第一，“省以下公安部队在执行剿匪任务时，可与省军区、军分区部 队协同动作，必要时可请求军区、分区部队协助；在较全面的剿匪行动中，可由军区

A《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社 2011 年版，第 303—304

页。

B《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 11 页。 C《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社 2011 年版，第 304 页。 D《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 319 页。 E《总参谋部•综述》，北京：解放军出版社 2014 年版，第 295 页。

或分区司令员统一指挥，建立联合指挥部。省以下公安部队到某地执行剿匪任务时，

当地民兵要协助执行任务的公安部队，并接受该公安部队的指挥。地方公安部队的兵 力不足守护 50 米以下铁路桥梁和 100 米以下铁路涵洞时，可协商当地政府（人武部 门）派民兵守护。民兵有责任供给地方公安部队所需各种情报”。第二，“省公安厅内 原则上设立武装处，下属军事、政工、供给科，在省公安厅领导下，负责全省公安武 装的统一指挥和供给。专署公安处内设武装科，下属军事、政工、供给三股，负责专 署范围内公安武装的指挥与供给”。第三，“各省公安武装原编制员额不够时，由省委 决定，报华北局批准后，方可增补。公安部队成员要纯洁，应根据‘宁缺勿滥 ’ 的精 神来发展公安部队。干部由各省自己调剂、培养、训练。省可办一小型教导队或教训 队，如条件不允许，可请军区学校代为训练。为加强党的建设及政治工作，省及省辖 市大队可设政委 1 名，干事 1 至 2 名”。A

12 月 19 日，中央军委、政务院联合发布了《关于各地方公安部队各项工作统归 各大行政区的公安司令部、政治部领导的命令》，决定各地方公安部队的管理、训练、 政治工作等统归各大行政区的公安司令部、政治部领导，建制、使用与供给等仍属于 各级人民政府公安机关。B  军委公安司令部于 1951 年 1 月 1 日召开了华北五省地方公 安武装会议，各大军区公安司令部也先后召开了会议，了解地方公安部队情况，布置 了健全组织、党政工作和军事训练等工作，各级公安机关成立了大行政区武装处 1 个

（西南），省公安武装处 5 个、武装科 9 个，专署（盟）公安武装科 36 个。至 1951 年

9 月，全国先后接管了县以上地方公安武装 32.27 万余人，计直辖市公安总队 14 个、 公安团 6 个、省公安总队 16 个、省直属公安大队 23 个、省辖市公安总（大）队 49 个、专署（盟）公安大（中）队 98 个、县（旗）公安中（分）队 1865 个。C

至此，全国公安部队初步形成了正规公安部队、地方公安部队和边防公安武装 的体制。其领导指挥关系是：公安师为正规公安部队，各大行政区、省、市、专、县 的公安团、总队、大队、中队为地方公安部队（含边防公安武装）。正规公安部队归 军委公安司令部统率，分别隶属于各大军区或铁道公安司令部领导指挥，地方公安部 队属各级人民政府公安机关领导。在番号的区分方面：公安部队司令部、各大军区和 铁道公安部队司令部、正规公安师（团），均冠以“中国人民解放军”；地方公安部队 则称“中国人民公安部队”，冠以所在地区的名称。D

除了省以下地方公安部队，边防公安部队与机关也属于各级政府公安机关领导。

A《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社 2011 年版，第 301 页。

B《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 177 页。

C 邓礼峰：《新中国军事活动纪实（1949—1959）》，北京：中共党史资料出版社 1989 年版，

第 159 页。

D《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 185 页。

1951 年 7 月，经中央批准的公安部《第一次全国边防保卫工作会议的决议》提出： “在接壤帝国主义及其附庸国家的边疆和沿海地区，原则上应采用边防部队的组织； 在接壤社会主义与新民主主义国家的边疆，则采用警察形式的组织，即建立分局、派 出所的组织（中朝、中越边疆因战争情况，某些特殊地区仍须采用武装组织）。根据 这一原则，中央及各大行政区公安部和边疆各省公安厅，均设边防保卫局（东北、内 蒙、河北可暂设边防保卫处，西北设边防保卫科），在应采用边防部队组织的地区， 其所属边防部队按团、连、排，分甲、乙两种编制。在应采用警察形式组织的地区， 其所属分局、派出所亦分甲、乙两种编制（具体编制另定）。除已采用边防部队组织 的地区外，原已设立分局、派出所但须改为边防部队的地区，可按照上述规定逐步改 变，争取一九五二年底完成”。关于边防部队的隶属关系，决议规定：“边防保卫机关 与边防部队属于公安系统。大行政区与省边防局（处）受大行政区公安部及省厅直接 领导。省以下的边防部队直属省边防局（处）领导（组织分局、派出所的地区，分局 受上级边防机关与地方公安机关的双重领导，派出所直属分局领导）。较为重大的军 事行动，受大军区及省级军区统一指挥。边防部队的任务是警卫边防，不宜他调，如 必需执行其他任务时，则须经中央公安部批准”。A

在实践中，原有的领导体制逐渐暴露出一些缺点，尤其是地方公安部队的领导 管理问题较多。专、市、县的公安武装部队，其党政工作、业务领导、人事供给等归 属不同部门领导，地方党委和政府机关很少有时间与精力抓部队工作，地方公安部队 的组织状况和军事素质均有待提高，但问题得不到及时解决，严重影响了工作的开 展，并且出现了同一性质的内卫、边防任务由军队和地方分别指挥，执行同一任务的 部队归两个系统领导管理的状况。公安部队的这种组织体制和领导体制，虽然便于执 行公安保卫任务，但也存在着组织形式不统一、领导关系不顺畅、地方公安部队缺乏 严格管理等弊端。B

为改善上述状况，“克服在公安部队中指挥领导关系方面之某些混乱现象”，军委 公安司令部先后几次向中央军委呈交报告，提出了一些建议。1951 年 4 月 3 日，罗 瑞卿、程世才、李天焕等向代总参谋长聂荣臻递交了报告，对公安部队的指挥领导关 系提出了五条意见：一是军委公安司令部在人民革命军事委员会直接领导下，逐渐统 一指挥领导全国公安部队执行剿匪、肃特、警卫等内防任务。二是在目前情况下，明 确确立军委公安司令部与各大军区公安部队为双重领导关系的原则。在此前提下，指 挥、使用、供给、补充由各军区负责。三是东北公安司令部、铁道公安司令部及其公 安师的建制、供给、指挥领导属于军委公安司令部。四是为加强地方公安武装之管理

A《中共中央文件选集（1949 年 10 月—1966 年 5 月）》第 6 册，北京：人民出版社 2013 年版，

第 326 页。

B《中国人民解放军》下，北京：当代中国出版社 1994 年版，第 295 页。

起见，有关管理、训练、政治工作直属军委公安司令部、政治部领导。五是正规公安

师在执行任务时，地方公安部队应配合并接受其指挥。A  5 月中旬，聂荣臻听取了程世 才的汇报。B

1951 年 6 月 29 日，程世才、李天焕、吴烈等再次向中央军委提出建议：第一， 地方公安部队属于双重领导关系，其建制使用归各级政府公安机关。第二，在各大军 区公安司令部的统一领导下，省设公安总队部（师级），专署设大队部（团级），统一 领导各级地方公安部队，构成垂直领导系统。第三，供给由政府负责经费，物资归各 大军区公安后勤部分发。第四，按级建立党委会，形成党的垂直领导关系。8 月 20 日，周恩来批示同意。C

为统一对国家内卫、边防工作的领导，加强公安部队的建设，1951 年 9 月，中 央军委决定，将全国内卫、边防、地方公安部队统一整编为人民解放军公安部队。D 不久，罗瑞卿就中央公安部边防局与军委公安司令部合并的有关问题向毛泽东、周恩 来、中央军委递交了请示报告。毛泽东同意了报告并批示：公安边防局合并到军委公 安司令部是中央决定的，边防和内卫合并后，邓少东任公安部队第二司令员分管边防 工作。E  1951 年底，公安部、军委公安司令部根据中共中央和中央军委的决定，联合 发出《对原边防机关、部队与公安部队合编的指示》，将省市以上公安部门的边防机 构及其所属武装部队，与担负边防任务的公安部队进行合编。军委公安司令部增设了 边防警卫处、边防检查处、边防侦查处和海上巡逻处，分别指导边防业务工作。经过 合编调整，边防保卫力量有了很大加强，边防工作逐步走上了正轨。F

由于地方公安部队牵涉的问题比较复杂，其领导关系一直没有根本性改变。罗 瑞卿就此情况先后几次向毛泽东、周恩来和中央军委领导做了汇报。为彻底解决地方 公安部队的问题，1951 年 11 月 2 日，罗瑞卿根据对公安部队的调查，提出了对地方 公安部队实行统一领导、统一指挥、统一训练、统一管理、统一编制的意见：第一， 将现有的正规公安部队、边防公安部队及地方公安部队统一起来，由公安司令部及各 级公安司令部统一领导和指挥。第二，公安司令部与各大军区公安司令部建立直接领 导指挥关系，或各大军区司令部同时接受大军区及公安司令部的双重领导。各省成立 省公安总队司令部或公安总队部及专署公安大队部，以真正担负起领导、指挥与建设

A 《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社 2011 年版，第 85—86

页。

B《聂荣臻年谱》上卷，北京：人民出版社 1999 年版，第 538 页。

C《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 182、183 页。

D《总参谋部•综述》，北京：解放军出版社 2014 年版，第 12 页。

E《闪光的足迹——武警部队历史上的今天》，北京：人民武警出版社 2011 年版，第 300 页。

F《公安部队•回忆史料》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 73、77 页。

公安部队的任务。毛泽东对公安部队的建设做了“要统、整、精”的指示。A  此后，正 规公安部队、边防公安部队及地方公安部队的统一整编工作迅速展开。

将内卫、边防和地方公安武装统一整编为 “中国人民解放军公安部队”

由于抗美援朝战争的需要，1951 年 10 月人民解放军总兵力达到 611 万人。中共 中央根据朝鲜战场已出现持久作战的形势，决定对全军再次进行精简整编。B  11 月 14 日，毛泽东召开中共中央书记处会议讨论军事问题，刘少奇、朱德、周恩来出席，刘 伯承、陈毅、聂荣臻等列席。C  16 日，中央军委召集各总部和海军、空军领导干部开 会，贯彻落实中共中央书记处会议的精神，讨论了部队整编和军队建设等问题。D 11 月下旬，全国编制会议确定了精简编制的有关原则，决定：“为明晰起见，将公安武 装（如县以上地方公安部队，海防、边防、水山公安部队，区武装班，盐务税务缉私 队，劳改武装，经济保卫武装等）划出行政编制，另归军委系统”。E

为落实中央军委的整编指示，11 月 24 日，公安部、军委公安司令部召开各大军 区公安部队整编会议。会议依据精简机构、整编部队、减少人员、节约开支的总原 则，研究与确定了各地区公安部队的编制、定额、番号、序列、部署、任务和领导 关系，做出了《关于整编各级人民公安机关、人民警察和人民公安部队的决定》F，规 定：全国公安部队统一编制为若干师、团及若干总队、大队和中队，减少员额约 10 万人；建立公安部队司令部、军区公安部队司令部、省（市）公安部队总队部和专、 县公安部队大队部或中队部；各级公安部门首长，一律兼任各该级公安部队指挥机构 的政治委员；公安部队实行党委制，下级党委服从上级党委的领导，专、县两级公安 部队中党的工作，则主要服从地委和县委的领导；各大军区及其以下的各级公安部队 指挥机构，除接受上级指挥外，必须同时接受同级军区首长的监督与指挥。G  会后，罗 瑞卿向中央军委副主席林彪、代总参谋长聂荣臻做了汇报。H  12 月 10 日，中共中央和

A《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 183、157 页。

B《周恩来军事文选》第 4 卷，北京：人民出版社 1997 年版，第 264 页。

C《毛泽东年谱（1949—1976）》第 1 卷，北京：中央文献出版社 2013 年版，第 418 页。

D   黄瑶：《林彪倾听部属谈兵》，《党史博览》2014 年第 2 期。

E《建国以来周恩来文稿》第 5 册，北京：中央文献出版社 2018 年版，第 458—459 页。

F 邓礼峰：《新中国军事活动纪实（1949—1959）》，北京：中共党史资料出版社 1989 年版，

第 229—230 页。

G《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 184 页。

H《建国以来周恩来文稿》第 5 册，北京：中央文献出版社 2018 年版，第 584 页。

中央军委批准公安部、军委公安司令部《关于整编各级人民公安机关、人民警察和人

民公安部队的决定》。中共中央、中央军委决定：将直属军委的人民公安部队指挥机 关称为中国人民解放军公安司令部 A，各大军区的公安部队指挥机关称为所在军区公安 部队司令部，省（市）的公安部队指挥机关称为公安部队总队部，在中小城市及专、 县的公安部队指挥机关则按部队大小称某某市、专、县大队部或中队部。B

经过两个多月广泛的讨论、磋商和修改，由周恩来主持起草的中央军委《军事 整编计划》于 12 月 22 日定稿。12 月 24 日，周恩来将定稿后的军事整编计划呈送毛 泽东审阅，并做出了几点说明，其中关于公安部队的整编，周恩来指出：“公安部队 现有六十四万多人（经济部门自给的警卫武装十一万多人不在内）。预定精简十万余， 编成五十三万多人”，“关于公安部队的编制，亦分正规公安部队和地方公安部队两类。 其计划，目前只能批准这次公安部队会议所审定的数目，让其试办。根据中央规定的 逐年精简原则，到一九五二年夏季，可再审查一次”。C  1952 年 1 月 5 日，毛泽东批示 “同意”。D

1952 年 1 月 5 日，中央军委颁布的公安部队整编方案是：全国公安部队在现有

642162 人的基础上，精简 106259 人，总定额为 535903 人；正规公安部队编 18 个师 另 24 个团 E，连同军委和各大军区公安部队的领导机构共 225023 人；地方公安部队 共 310880 人。1952 年 2 月 4 日，华北 5 省公安部队开始整编，7 月底结束。3 月 20 日，东北军区公安部队、西南军区公安部队开始整编，6 月底结束。4 月 4 日，中南 军区公安部队开始整编，6 月底结束。4 月 28 日，铁道公安部队开始整编，5 月中旬 结束。5 月 13 日，华东军区公安部队开始整编，7 月底结束。6 月 5 日，西北军区公 安部队开始整编，8 月底结束。整编以后，军委公安司令部负责全国公安部队的编制 序列和番号，对各大军区公安部队实行统一领导；设立东北、西北、华东、中南、西 南 5 个大区和铁道公安部队领导机构；华北公安部队不设领导机关，由军委公安司令 部兼管。在这次整编中，撤销了公安第３、第 5、第 6、第 7、第 8 师和西南公安师 的番号。将公安第 11、第 12 师调出，改编为建筑工程第 7、第 8 师，将公安第 13、 第 14、第 15、第 16、第 17 师合编为公安第 14、第 15、第 16 师，调入步兵第 142、

A 1952 年 10 月 22 日，中央军委发布变更公安部队番号的命令：原“中国人民解放军公安

司令部”（即军委公安司令部）改称“中国人民解放军公安部队司令部”。参见《公安部队•综

述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 321 页。

B 邓礼峰：《新中国军事活动纪实（1949—1959）》，北京：中共党史资料出版社 1989 年版， 第 234 页。

C《周恩来军事文选》第 4 卷，北京：人民出版社 1997 年版，第 261—262 页。

D《建国以来周恩来文稿》第 5 册，北京：中央文献出版社 2018 年版，第 587 页。

E 实际编为 17 个师（内卫 12 个师、边防 5 个师），44 个团（17 个内卫团、6 个警卫团、21 个

边防团）。参见《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 12 页。

第 147、第 87、第 105 师，依次改编为公安第 11、第 12、第 13、第 17 师。原公安 第 14 师师部改为文化速成中学。调整后，保留了公安警卫师和公安第 1、第 2、第

9、第 10、第 11、第 12、第 13、第 14、第 15、第 16、第 17、第 18、第 19、第 20、 第 21 师番号，东北铁路公安总队被改编为公安第 22 师。A 公安部队的武器装备也进行 了统一调整、补充。B  从 1952 年 6 月至 9 月，全国公安部队对任务和兵力部署进行了 相应的调整：以 11 个师又 20 个团及各省市公安大（中）队执行内卫任务；以 5 个师、

21 个团担负起除新疆、西藏、海南岛以外的边防任务。C

“针对公安部队司令部成立后，有的军区放弃领导，有的公安部队强调垂直领 导”等情况，总参谋部向中共中央、中央军委建议，西北、西南、华东、中南地区的 公安部队应在同级军区的统一领导下完成所承担的任务，上级公安部队的指挥机关对 下级公安部队保持建制上的关系和业务上的领导及检查。D 为进一步明确公安部队隶属 关系，中央军委召开会议进行了研究。E 会议提出了解决隶属关系的两个方案，其中 第二个方案是“维持一九五一年十二月十日中央和军委批准的关于公安部队隶属关系 的决定中所确定的双重领导关系，但须明确以军区的领导为主。就是说，公安部队的 教育、部署、作战指挥等均归军区，各级公安司令部在同级军区领导下进行工作；上 级公安司令部对下级公安司令部的领导，主要是在业务方面，并应同时通知军区。在 供应上，一切均归大行政区的后勤部门统一办理。在执行这个方案时，对原已建立公 安司令部指挥上的垂直系统的东北和华北两区，由军委公安司令部仍兼华北公安司令 部，直接指挥华北各省公安部队，由东北军区通过东北公安司令部指挥东北各省公安 部队”。F  彭德怀 G  将这两个方案上报中央。1952 年 7 月 8 日，毛泽东批示“：同意第二 个意见，请叫萧向荣 H  起草一个指示。”I

遵照毛泽东的指示，8 月 20 日，中共中央、中央军委做出《关于各级部队与各 级军区、分区关系的补充决定》，指出：“除华北、东北仍维持现有关系外，其余各区

A 《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 185—188、321、

12、319—320 页。

B 邓礼峰：《新中国军事活动纪实（1949—1959）》，北京：中共党史资料出版社 1989 年版， 第 230 页。

C《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 13 页。 D《总参谋部•综述》，北京：解放军出版社 2014 年版，第 259 页。 E《彭德怀年谱》，北京：人民出版社 1998 年版，第 529 页。 F《建国以来毛泽东文稿》第 3 册，北京：中央文献出版社 1989 年版，第 487—488 页。

G    1952 年 7 月 4 日，彭德怀“开始受理全军日常工作”。参见《彭德怀年谱》，北京：人民出 版社 1998 年版，第 529 页。

H   萧向荣，时任中共中央军委办公厅主任。

I 转引自《彭德怀年谱》，北京：人民出版社 1998 年版，第 529 页。

的各级公安部队及大行政区的公安司令部，均应在同级军区、分区的统一领导下进行

工作；上级公安部队的指挥机关，对下级公安部队仍保持建制上的关系和业务上的指 导，并检查工作，总结经验；大军区直属的某些公安师、团和大行政区直辖市的公安 总队，因其已担任特定的、专门的任务，已不便由省军区、大军区直接领导，因此这 种部队由大军区公安司令部、政治部直接管理和领导，各级公安部队的干部任免和管 理、后勤供应和保障等，按上述规定归口办理。”A

经过这次整编，公安部队全部纳入了中国人民解放军的建制序列。公安部队统 一了番号和编制，建立健全了各级指挥机构，加强了领导；统一了内卫、边防对敌斗 争的方针、政策和措施，密切了同各方面的分工协作关系。公安部队的军政建设得到 加强，从根本上扭转了“只使用不训练”的偏向。内卫、边防工作和公安部队的建设 进入了一个新的阶段。B

结 语

公安部队接受中央军委的统一领导和指挥。作为中国人民解放军的一个组成部 分，公安部队“根据国家武装力量的总任务，和陆军、空军、海军一起，各有分工而 又互相配合地共同担负着巩固国防，保护祖国的光荣任务。在这个总任务之下，公安 部队要担负并完成卫戍边疆、实施边疆检查和维持治安、清剿残余土匪、镇压反革命 分子、保卫国家机关和重要工业设施、铁道、桥梁、仓库、警备城市等等的具体任 务”。C

公安部队的主要任务是对敌政治斗争。D  新中国成立初期，为了保障人民革命的 胜利成果，中国人民武装力量一方面要巩固国防，另一方面要肃清国内反革命残余， 巩固人民民主专政，保卫祖国建设。在新的形势和任务的要求下，中国人民解放军公 安部队“作为中国人民实行人民民主专政的重要工具而建立起来”。E  总政治部副主任 萧华明确指出：“由于国内外敌人的支持和国内阶级敌人的存在，反革命势力特别是 封建地主阶级，时刻想着复辟，不甘心于他们的失败。我们公安部队就是专门镇压他 们的”。F

A《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 189 页。

B《公安部队•综述 大事记 表册》，北京：解放军出版社 1997 年版，第 157、158 页。

C《朱德年谱（1886—1976）》（新编本）下，北京：中央文献出版社 2006 年版，第 1453 页。

D《我们不怕任何帝国主义 怕的是脱离人民群众》，《人民日报》1956 年 11 月 27 日。

E  李天焕：《警惕地保卫着祖国的人民公安部队》，《人民日报》1953 年 9 月 27 日。

F《萧华文集》下，北京：解放军出版社 2014 年版，第 29 页。

公安部队党委牢记毛泽东关于“公安部队数量不宜太大，但质量必须精干”的指

示，以及周恩来、朱德多次谈话中的重托和殷切希望，根据公安部队的性质和特点， 始终把坚持党对军队的绝对领导，作为一切工作的根本原则。A  毛泽东等中央领导系统 地总结了苏联的教训和我国革命战争时期的肃反经验，改变了保卫机关实行垂直领导 的方法，确立了党委领导的原则。毛泽东指出：“保卫工作必须特别强调党的领导作 用，并在实际上受党委直接领导，否则是危险的”。B  毛泽东在这里使用了“特别”“实 际”“直接”“危险”这八个非常有分量的字，在“实际上”三个字的下面还加了着重 点，可见党的领导是公安工作和公安部队的生命线。

新中国成立初期，公安部队在军委公安司令部的统一指挥下，加强管理教育与 军政训练，逐步改善装备，充实兵员和干部，迅速提高了战斗力与勤务业务能力，建 设了一支强大的人民公安武装；巩固了人民民主专政，为国家进行大规模经济建设、 国防建设和文化建设创造了有利条件。